Jest mało prawdopodobne, aby uzbrajanie globalnych łańcuchów dostaw zmieniło ujgurski reżim praw człowieka w Chinach

Nakładanie przez suwerenów mandatów na skład geograficzny materiałów pochodzących z łańcuchów dostaw prywatnych międzynarodowych korporacji za granicą w celu nałożenia kosztów ekonomicznych na zagranicznych „złych aktorów” – zarówno rządy, jak i podmioty niepaństwowe – staje się w coraz większym stopniu polityką wybieraną przez Waszyngton.  

Najnowszą inicjatywą na tym froncie jest uchwalenie przez Stany Zjednoczone pod koniec 2021 r. „Ustawy o zapobieganiu pracy przymusowej ujgurskiej”, która ma zmusić przywódców Chin do angażowania się w szeroko opisywane zbrodnie przeciwko ludzkości i być może ludobójstwo wobec ludności ujgurskiej i innych, głównie Muzułmańskie grupy etniczne w północno-zachodnim regionie Xinjiangu. Wiele serwisów informacyjnych na całym świecie donosi, że uważa się, że ponad milion muzułmańskich Ujgurów należących do mniejszości zostało zmuszonych do przeniesienia się do obozów reedukacyjnych. Analogiczne ustalenia zostały opublikowane w wyniku niezależnych badań terenowych przeprowadzonych przez naukowców i niezależne trybunały międzynarodowe, co nie jest zaskoczeniem, że zostały one zakwestionowane przez chińskie media państwowe.

Ponad dziesięć lat temu postanowienia zawarte w ustawie Dodda-Franka mające na celu odcięcie międzynarodowego handlu „minerałami z konfliktów” – głównie złotem, wolframem, kasyterytem i koltanem – pozyskiwanymi z obszarów rozdartej wojną Afryki Wschodniej kontrolowanych przez rebeliantów w celu ograniczenia ich dostęp do zasobów finansowych był pierwszą poważną próbą Kongresu i Białego Domu, aby wcielić amerykańskie firmy w agentów zmian politycznych za granicą poprzez narzucenie zasad dotyczących sposobu, w jaki firmy zarządzają łańcuchami dostaw. 

W praktyce jednak niezwykła złożoność struktury współczesnych globalnych łańcuchów dostaw oraz mnogość stron nieodłącznie zaangażowanych w ich różne kanały pionowe mogą sprawić, że realizacja takiej strategii będzie nie tylko bezskuteczna, ale także przyniesie niezamierzone szkodliwe skutki gospodarcze i polityczne wpływ na inne partie w lokalizacjach objętych reformą.

Pouczające jest zestawienie wyzwań związanych z próbą wykorzystania mandatów łańcucha dostaw do rozwiązania problemu afrykańskich „minerałów z konfliktów” z wyzwaniami związanymi z traktowaniem Ujgurów w Xinjiangu przez Chiny. Choć sytuacja w Afryce była trudna, osiągnięcie znacznych postępów w Chinach będzie znacznie trudniejsze.

Oto kilka powodów.

Wyraźnie różne ramy prawne, wdrażanie przepisów i mechanizmy ich egzekwowania

„Ustawa o zapobieganiu pracy przymusowej ujgurskiej" ustanawia domniemanie obalenia że każdy artykuł wysyłany do Stanów Zjednoczonych, pochodzący w całości lub w części z chińskiego regionu Xinjiang, został wyprodukowany w wyniku pracy przymusowej pod dyktatem Pekinu. Zatem, o ile nie zostanie udowodnione inaczej, cały taki import do USA uznawany jest za nielegalny. W szczególności firmy muszą wykazać amerykańskim organom celnym i ochrony granic (CBP), że produkty z Xinjiangu i prawdopodobnie gdziekolwiek indziej w Chinach nie zostały wyprodukowane w wyniku pracy przymusowej. Nie jest to nieistotny ciężar dowodu, który należy spełnić: szacunkowo 20 procent odzieży importowanej każdego roku do Stanów Zjednoczonych zawiera trochę bawełny z Xinjiangu.

Chociaż przepisy wykonawcze do ustawy skierowanej do Chin są obecnie opracowywane i zanim zostaną sfinalizowane, będzie można je komentować, nowy statut przenosi na zupełnie inny poziom prawdopodobnie bardziej racjonalne podejście zawarte w „ustawie Dodda-Franka” dotyczące Afryki „minerały z konfliktów”. W tym drugim przypadku firmy musi ujawnić do Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (SEC) stopień, w jakim ich łańcuchy dostaw obejmują „minerały z konfliktów”, jeśli takie występują, pochodziły z Demokratycznej Republiki Konga (DRK) i określonych krajów sąsiadujących (tzw. „narody objęte”).

Mimo to sukces w oczekiwanej i ostatecznej identyfikacji lokalizacji źródeł potencjalnych „minerałów konfliktowych” był niewielki. Tylko 48% przedsiębiorstw składających wnioski w latach 2014–2019 było w stanie zgłosić wstępne ustalenia co do tego, czy minerały z regionów objętych konfliktami pochodzą z DRK lub państw sąsiednich, czy też ze złomu lub ze źródeł poddanych recyklingowi.  

Szczerze mówiąc, nie jest to wielkim zaskoczeniem, biorąc pod uwagę złożoność zarówno struktury, jak i funkcjonowania międzynarodowych łańcuchów dostaw w sektorze minerałów na całym świecie, ponieważ produkty surowcowe często po wydobyciu ulegają znaczącym przemianom. Nałóż na to stan rzeczy zdominowany przez walczące grupy rebeliantów, który niezwykle utrudnia śledzenie pochodzenia minerałów. Trudno jest stworzyć środowisko sprzyjające znaczącemu działaniu „mechanizmów rynkowych” – zwłaszcza tych, na których zagraniczne firmy mogą polegać przy podejmowaniu niezbędnych ustaleń, czy ich minerały są „wolne od konfliktów”.  

Chociaż osiągnięcie zgodności z przepisami Dodda-Franka początkowo wiązało się ze znacznymi kosztami, z biegiem czasu proces stał się bardziej zrutynizowany, co zmniejszyło koszty raportowania. Prawo to jednak spowodowało nieoczekiwane konsekwencje: dało początek nowemu chałupnictwu firm konsultingowych specjalizujących się w ocenie i dokumentowaniu składu łańcuchów dostaw podlegających mandatom regulacyjnym Dodda-Franka.

Choć sytuacja w zakresie regulowania łańcuchów dostaw „minerałów konfliktowych” z Afryki Wschodniej stała się złożona, prawdopodobnie blednie w porównaniu z wysiłkami przedsiębiorstw zagranicznych mających na celu uzyskanie wymaganych danych w sposób wiarygodny identyfikujących, które produkty, np. bawełna, zawierają pierwiastki w całości lub w całości częściowo pochodzące z Xinjiangu. Przecież w Chinach armia, policja i inne organy państwa są (dosłownie) wszechobecne, łącznie z masowym wdrażaniem nadzoru elektronicznego, szczególnie w Xinjiangu. To sprawi, że próby śledzenia źródeł produktów przez firmy będą niezwykle trudne, jeśli nie niemożliwe, a nawet potencjalnie niebezpieczne dla personelu krajowego.

Kontrastowe konstelacje lokalnych interesariuszy oraz struktura i skuteczność władz rządowych

Jedną z najbardziej uderzających różnic między próbą zwalczania napędzania łańcuchów dostaw międzynarodowych korporacji „minerałami z konfliktów” z Afryki a naprawieniem sposobu traktowania Ujgurów w Chinach jest to, że ta druga próba jest napędzana przez oficjalną politykę rządu.  

I nie jest to tylko polityka każdego rządu: trudno byłoby wyobrazić sobie jakikolwiek reżim komunistyczny w dzisiejszych czasach z rozległą władzą sprawowaną w całym kraju, jaką cieszy się Pekin, zwłaszcza pod rządami Xi Jinpinga. Rzeczywiście, o czym świadczy jego niedawna zdolność do zmiany konstytucji Chin w celu przyznania mu uprawnień dorównujących władzy Mao Zedonga, jeśli nie przekraczających, Xi najwyraźniej wykorzystał wyjątkową lojalność 1.4 miliarda obywateli kraju.  

Xi z pewnością ma dysydentów: wystarczy spędzić trochę czasu w Chinach i odbyć szczere, prywatne dyskusje z bliskimi przyjaciółmi, gdzie istnieje duży stopień wzajemnego zaufania. Nie należy jednak lekceważyć jego kontroli nad narodową narracją na temat zagrożenia bezpieczeństwa wewnętrznego, jakie dla Chin stanowią muzułmanie w Xinjiangu. Jednym słowem, Xi po mistrzowsku wykorzystał istnienie Ujgurów do promowania ogromnego stopnia nacjonalizmu, który służy jego własnym celom.

W istocie środki, za pomocą których Xi był w stanie przekonać serca i umysły obywateli Chin do „problemu ujgurskiego”, wykraczają daleko poza to, co sam Xi mówi w przemówieniach i wystąpieniach telewizyjnych. Dźwignie polityczne, którymi Xi dysponuje w ramach jego wpływu regulacyjnego na decyzje produkcyjne, w tym wybór surowców do wykorzystania, przez przedsiębiorstwa państwowe dominujące w chińskiej gospodarce, są szerokie. Podobnie jest w przypadku kontroli Pekinu nad wyborami krajowych konsumentów poprzez ustalanie, jakie produkty będą sprzedawane w sklepach, w tym w jakim zakresie towary produkowane przez zagraniczne firmy będą udostępniane chińskim kupującym.

O ile nie nastąpi całkowita zmiana uścisku władzy Xi, Chiński reżim rządów jest ujednolicony i żelazny.  

Na tym polega złożoność wyzwania stojącego przed Stanami Zjednoczonymi – lub innymi członkami społeczności globalnej – w związku ze zmianą polityki Chin wobec ludności ujgurskiej: chociaż cel zmian jest łatwy do zidentyfikowania – narodowy aparat rządowy zakotwiczony w Pekinie i przeniknięty do całego kraju – Xi przejęcie kontroli nad dźwigniami kontroli i propagandy wśród społeczeństwa obywatelskiego i przedsiębiorstw państwowych sprawi, że przestrzeganie nowego waszyngtońskiego prawa przez amerykańskie firmy działające w Xinjiangu (lub gdziekolwiek indziej w kraju) będzie prawie niemożliwe. Staną przed wyborem: albo zlekceważyć prawo (co jest prawdopodobnie mało prawdopodobne), albo wycofać się z działalności w sektorach, w których to prawo ma zastosowanie, przekazując udziały w rynku innym firmom zagranicznym lub firmom chińskim. Nic nie jest w stanie uszczęśliwić Pekinu.

Tak naprawdę nie powinno być zaskoczeniem, że w obliczu wejścia w życie nowego prawa Waszyngtonu nie tylko dostawy towarów z Xinjiangu zostały usunięte z półek amerykańskich firm sprzedających w ciągu Chiny, pozbawiając je w ten sposób przychodów ze sprzedaży, ale Pekin zagroził także nałożeniem kar finansowych na chińską działalność takich firm.

Stwierdzenie, że nowe prawo wystawi na próbę „komercyjny patriotyzm” amerykańskich firm – i ich akcjonariuszy – w zakresie przestrzegania amerykańskich przepisów w Chinach, jest niedopowiedzeniem.  

To zupełnie inna sytuacja niż ta we wschodnich prowincjach DRK, jeśli chodzi o dostęp do wydobycia cennych minerałów, kontrolę nad nim i dochody z niego uzyskiwane. Zamiast obecności łatwo rozpoznawalnego odpowiednika rządu, jak w Chinach (takich jak obecnie), w Afryce Wschodniej mamy do czynienia z czymś odwrotnym: próżnia rządowa.  

Grabieży minerałów – często wydobywanych przez dzieci – dokonują frakcje Kongijskiej Armii Narodowej i różne zbrojne grupy rebeliantów, w tym Demokratyczne Siły Wyzwolenia Rwandy i Narodowy Kongres Obrony Ludu, będący pełnomocnikiem Grupa milicji rwandyjskiej. Oficjalne jednostki rządowe sprawują kontrolę de minimis.

Nic dziwnego, że w rezultacie powstało środowisko gospodarcze pozbawione warunków inwestycyjnych, w których można rozsądnie prowadzić działalność gospodarczą – krajową i zagraniczną; zubożenie lokalnych obywateli DRK; oraz znaczny uszczerbek dochodów z minerałów, które trafiają do kasy rządu krajowego w Kinszasie.  

Można przypuszczać, że niezależnie od tych mieszkańców DRK, którzy czerpią korzyści z tego konfliktu – a nie brakuje dowodów na to, że korupcja jest dobrze zakorzeniona w niektórych częściach kraju – większość ludności krajowej, w tym osoby z zagranicy, włączyłaby się w wysiłki , aby stworzyć warunki dla pokoju, stabilności gospodarczej i wzrostu. Jednak, jak zauważono powyżej, nawet w takim środowisku mechanizmy skłaniające firmy zagraniczne do wykorzystywania łańcuchów dostaw jako instrumentów wywołujących takie zmiany nie są zbyt skuteczne.

Podejścia dwustronne a wielostronne

Stany Zjednoczone w dużej mierze same wprowadziły system, który regulowałby łańcuchy dostaw prywatnych przedsiębiorstw w celu wprowadzenia zakazu importu z Xinjiangu. Choć z powodów wskazanych powyżej oparcie się na takiej strategii może okazać się ograniczone, nadal można argumentować, że dwustronne podejście Stanów Zjednoczonych do Chin wykorzystujące taką strategię mogłoby być znacznie skuteczniejsze, gdyby miało strukturę wielostronną.  

Przypomnijmy sobie politykę handlową administracji Trumpa z Chinami. Chociaż nie udało się to z wielu powodów, w istocie było to spowodowane naleganiami Trumpa na wyjazd Mano a Mano z Xi – czyli dwustronnie. W dużej mierze jest to następstwem wyspiarskiego poglądu Trumpa, że ​​wszystkie transakcje biznesowe przypominają zawieranie transakcji dotyczących nieruchomości, co oczywiście stanowi jego życiową wizytówkę zawodową.  

Oczywiście w dzisiejszej zglobalizowanej gospodarce międzynarodowe łańcuchy dostaw i przepływy handlowe są wielopoziomowe i złożone. Modyfikacje proceduralne lub polityczne zwykle wymagają od wielu podmiotów działania w sposób zbiorowy, wielostronny. To jest rok 2022, a nie 1822.

Być może, jeśli Kongres i zespół Bidena będą naprawdę zainteresowani wprowadzeniem w życie nowego prawa, będą mogli współpracować w tym przedsięwzięciu z sojusznikami.  

W tym celu istnieje pokrewny obszar, w którym wykorzystuje się paradygmat zbiorowy: nałożenie sankcji na niektórych wyższych urzędników chińskich zaangażowanych w realizację polityki ujgurskiej kraju. Skoordynowane działania, takie jak zakazy podróżowania i zamrożenie aktywów, podjęły między innymi Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, UE i Kanada.

Obecnie wśród chińskich urzędników docelowych znajduje się były sekretarz Komisji ds. Politycznych CCCP w Xinjiangu, uważany za pomysłodawcę programu internowania Ujgurów; szef korpusu ds. produkcji i budownictwa w Xinjiangu; oraz przewodniczący Biura Bezpieczeństwa Publicznego Xinjiangu. Jednak, jak pokazuje historia, prawdopodobieństwo, że skupienie sankcji na jednostkach doprowadzi do znaczących zmian w szkodliwej polityce zinstytucjonalizowanej przez państwa „złego aktora”, jest znacznie mniejsze.  

Natomiast polityki dotyczące łańcucha dostaw wprowadzone w celu łagodzenia problemów związanych z minerałami z regionów objętych konfliktami w Afryce w coraz większym stopniu mają charakter zbiorowy.

Oprócz Stanów Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii i UE wiele innych krajów OECD wdrożyło praktyki w zakresie raportowania minerałów z regionów objętych konfliktami. Kilka państw spoza OECD, takich jak Chiny, Indie i Zjednoczone Emiraty Arabskie, również wprowadziło podobne systemy, aczkolwiek o różnym poziomie wyrafinowania i rygorystyczności.

***********************

Na całym świecie nie powinna panować – i w większości przypadków nie ma – rozbieżności co do tego, że wykorzystywanie pracy przymusowej przez określone grupy etniczne lub grupy wiekowe, np. dzieci, jest naganne. To samo można powiedzieć o systemach nakazujących reedukację, indoktrynację lub rekulturację części populacji danego kraju.

Wyzwaniem jest oczywiście znalezienie najskuteczniejszej i najszybszej ścieżki eliminacji takich praktyk. Z pewnością chodzi o wywarcie presji i zniechęcenie osób i instytucji odpowiedzialnych za ich wykonanie. Jest jednak mało prawdopodobne, aby rozwiązanie było uniwersalne, ponieważ geneza takiego postępowania jest głęboko zakorzeniona, a jego utrwalanie wynika z wielowymiarowej złożoności społecznej i politycznej.